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최종편집일 2019-12-11 오후 4:36:00

경산시 재정력, 지속가능한 성장에 충분한가?
통계로 본 경산의 실상(제3회)

기사입력 2017-08-31 오전 8:33:21

‘티부의 가설’이 맞지 않은 이유는 뭘까?

인구와 기업이 집중된 지역은 재정력이 우수하다. 지방정부는 튼튼한 재정력을 바탕으로 양질의 다양한 행정서비스를 펼친다.  질 좋은 행정서비스가 주민 만족도를 높인다. 그 결과 더 많은 사람과 기업이 몰려와 더 많은 세금을 낸다. 지역의 발전이 지속되는 선순환구조가 형성된다.

미국의 경제학자 ‘티부의 가설’이다. 일명 ‘발에 의한 투표(voting with the feet)’로 불리는 이 가설은 주민들이 각자 선호에 따라 지역 간 자유로운 이동을 통해 스스로 지방정부를 선택한다는 것이다.

경산은 인구와 기업이 집중되는 지역이다. ‘티부의 가설’대로라면 튼튼한 재정력과 양질의 행정서비스로 주민만족도가 높아야한다. 그러나 본 시리즈 1회, 2회의 통계로 본 실상은, 지역에 대한 소속감과 주민만족도가 상대적으로 낮고 1인당 GRDP 등 경제 관련 객관적인 통계지표 조차 부진한 것으로 나타났다. 

일반적인 이론과 다른 결과가 나타나는 이유는 무엇일까?

‘티부의 가설’성립요건의 핵심은 재정력이다. 이번 회에서는 지역을 발전시켜 나갈 자치역량 중 첫 번째 기본역량인 재정력을 살펴본다. 또 전국의 자치단체를 대상으로 실시된 삶의 질 만족도조사, 지속가능성 평가, 자치단체 경쟁력 조사에서 나타난 경산시의 위상과 평가결과도 되짚어본다.



15년, 16년, 17년 경산시 예산증가 서프라이즈!
그러나 살림살이 규모는 아직도 평균미달

 
‘2017년도 경산시 재정공시’는 경산시의 ’17년도 예산규모는 8,366억원으로, 전년 대비 1,024억원 13.94%가 증가하였으며, 유사 지방자치단체 평균액(6,499억원)보다 1,867억원이 많다고 밝히고 있다.

그러나 이는 경산시가 올해부터 유사자치단체 분류에서 ‘시-2 그룹’에서 ‘시-3 그룹’으로 소속이 변경되어 경산시보다 비교적 도시규모가 작은 도시들과 비교한 결과이다.

‘시-3그룹’으로 변경되기 전에 작성된 경산시의 2017년도 재정공시에서는 재정규모가 유사자치단체 평균액(9,916억원)보다 1,550억원이 작은 실정으로 재정건전성을 위하여 자체수입 증대를 위해 적극 노력해야 한다고 기술한 바 있다.

유사자치단체 분류에서 경산시의 소속이 변경된 사유로 재정공시를 담당하는 행정자치부의 J사무관은 “경산시의 일반회계 예산규모가 ‘시-2그룹’보다 작았기 때문”이라고 했다.

경산시와 인구와 면적이 유사한 군산시, 여수시, 거제시 등은 ‘시-2그룹’에 속해 있고  김천, 안동시 등 경산시 보다 인구가 현저히 적은 도농복합도시들이 주로‘시-3그룹’에 속해있다.


* 유사 지방자치단체 시-2 : 평택, 의정부, 시흥, 파주, 광명, 김포, 경기 광주, 안성, 춘천, 원주, 충주, 아산, 군산, 익산, 여수, 순천, 경주, 구미, 진주, 거제, 양산 
* 유사 지방자치단체 시-3 : 군포, 이천, 양주, 오산, 구리, 포천, 하남,  여주, 강릉, 삼척, 제천, 보령, 서산, 논산, 당진, 목포, 김천, 안동, 경산


그러면 비교대상 간에 편차가 큰 ‘유사자치단체의 유형기준’이 아니라, 인구와 도시면적으로 단순화하여 경산시와 규모가 비슷한 도시들 간에 예산규모와 증가추이를 비교해보면 어떨까?

전국 기초자치단체 중 인구가 25만 이상 30만 미만인 경우에 해당하는 도시는 경산시를 포함하여 8개이고, 그 중 인구와 면적이 경산시와 크게 차이가 나지 않는다고 볼 수 있는 도시는 군산, 여수, 거제시라 할 수 있다.

이들 도시와 경산시의 예산규모를 비교해 보면 아래 그림과 같이 2015년도 까지는 경산시의 예산이 현저하게 적었다는 사실을 알 수 있다.

그러나 2015년도부터 경산시의 예산이 매년 두 자리 수의 획기적인 증가가 이루어진 결과, 2016년에 거제시 예산규모는 추월하였으나 여전히 군산시, 여수시와는 상당한 격차가 있음을 알 수 있다.

                             <인구 25만~30만 기초자치단체 예산규모 비교>
                                                                                                            (단위 : 천명, ㎢, 백만원)
                자료출처 : 해당 시 홈페이지 행정정보
                예산기준 : 본예산(당초예산), 기금이 포함되지 않은 예산총액(일반회계 + 특별회계)
                ※ 재정공시상 예산총액 : 일반회계 + 특별회계 + 기금
                인구기준 : 2016년 12월말 주민등록인구

                                                           <유사도시간 예산규모 추이 비교>
                                                                                                            (단위 :백만원)


분야별 세출예산액 및 비중

경산시의 2017년도 일반회계(700,000백만원)의 분야별 세출규모를 보면 ▲사회복지 분야 214,419백만원(30.63%) ▲농림 58,350백만원(8.34%) ▲산업·중소기업 52,664백만원(7.52%) ▲수송 및 교통 51,270백만원(7.39%) ▲국토 및 지역개발 38,179백반원(5.45%) ▲일반공공행정 34,065백만원(4.87%) ▲문화 및 관광 33,235백만원(4.75%) ▲환경보호 26,588백만원(3.80%) ▲보건 14,613백만원(2.09%) ▲교육 8,167백만원(1.17%) 순이다.


재정여건, 재정자립도 30.8%  재정자주도 60.25%

2017년도 경산시의 당초예산 기준 재정자립도는 30.8%이다. 재정자립도는 스스로 살림을 꾸릴 수 있는 능력 즉 재정운영의 자립능력을 말하며, 자체세입인 지방세와 세외수입의 합계액이 예산총액에서 차지하는 비율이다.

재정자립도의 연도별 현황을 보면 2013년 27.54%에서 2017년 30.8%로 미약한 개선이 이뤄지고 있다. 그러나 시-3그룹의 자치단체 평균자립도를 하회하는 실정이다.

                                            <재정자립도 연도별 현황>
                                                                                                                     (단위 : 백만원, %) 

                                               <시-3그룹 자치단체와 재정자립도(당초예산) 비교>
 


전체 세입에서 용처를 자율적으로 정하고 집행할 수 있는 재원의 비율인  재정자주도는 어떨까? 100%에 가까울수록 재정운용의 자율성이 좋아진다는 의미이며 2017년도 경산시의 당초예산 기준 재정자주도는 60.25%이다.

모든 회계와 기금을 연결해서 자치단체의 순수한 수입과 지출의 차이를 나타낸 통합재정수지(2016년도 최종예산 기준)를 보면 87억 흑자이다. 흑자 발생은 세출예산 불용액 때문이고, 통합재정수지는 매년 안정적인 균형을 유지해 오고 있다.



세입 재원별 현황과 재정확충 문제

2017년도 경산시의 세입 재원별 현황을 보면 자체수입인 지방세와 세외수입이 약 25%, 이전수입인 지방교부세와 조정교부금 합계액이 약 30%, 보조금이 35%의 비중을 차지하고 있다.

이중 지방교부세는 지역 간 재정 불균형을 해소하기 위해 내국세액의 일정 비율을 기준에 따라 각 지방자치단체에 배분하는 재원이다. 따라서 자치단체의 재정력 확충을 위한 능동적인 수단은 지방세수 증대와  보조금을 더 많이 확보하는 길 뿐이다.

지방세수 증가는 지역발전과 경제상황에 후행하여 이뤄지고,  보조금 확보는 한정된 재원을 두고 도시들 간에 공모 등의 치열한 유치경쟁을 거쳐야 한다.

이런 현실을 감안할 때 지속가능한 성장을 위한 재정력 확충은 자치단체와 지역 정치인의 국도비보조금 유치능력이 관건이라고 할 수 있다.

노력과 능력에 따라 달라지는 보조금 예산은 어떨까? 경산시의 보조금 규모 역시 예산총액의 규모처럼 유사도시 평균에 미달하는 수준이다.

                                       <유사 자치단체간 보조금 규모 비교>
                                                                                                                   (단위 : 백만원, %)


경산시의 재정력, 지속가능한 성장에 충분한가?

결론부터 말하면 충분하지 않다.

지속가능한 성장에 필요한 재정력은 타 지역 보다 주민 만족도가 높은 행정서비스의 제공을 가능하도록 하는 자치단체의 재정수입 능력이라고 할 수 있다. 다시 말해 ‘티부의 가설’이 성립될 만큼 경쟁도시 보다 우위의 재정력을 갖추는 것이다.

그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 경산시의 살림살이 규모와 재정자립도는 유사도시 평균에 미달하고, 재정확충 능력의 결과라고 할 수 있는 국도비 등 보조금의 규모도 유사도시에 비하여 크지 않다.

기업유치, 예산확보 등에 있어 유사도시들이 모두 경쟁도시이다. 경쟁도시 보다 부족한데 어떻게 충분하다고 할 수 있겠는가.



지속가능한 성장을 위한 재정력 확보, 어떻게

2015년도까지 경산시의 살림살이 규모는 유사도시 보다 절대적으로 작았다. 2015년도부터 매년 두 자리 수의 경이적인 증가를 거듭했다. 절대적 부족과 경이적 증가는 무엇을 말하는가 ?

매년 같은 제도와 조건하에서 더 많은 예산확보를 위해 치열한 경쟁을 하지만 누가 어떻게 하느냐에 따라서 결과는 엄청나게 달라진다는 사실을 말해준다.

지속가능한 성장을 위해 재정력 확충에 박차를 가해야 할 시점에 정권이 바뀌었다. 최근의 예산증가 추세를 유지하고 유사도시 평균 이상의 예산을 확보하려면 시당국과 지역정치권이 종전보다 몇 배의 치밀한 준비와 각오, 강인한 투쟁력으로 무장해야만 가능할 것으로 본다.

정권과 연고가 없었던 호남의 유사 자치단체들의 예산규모가 경산보다 더 크고 국고 보조금 유치실적 또한 더 뛰어났다는 데이터를 반면교사로 삼을 필요가 있다.

무엇보다 최근까지 간혹 목도되는 보조사업·기금사업 유치에 있어서 소극적이고 안이한 자세, 낮은 교부세 인센티브 실적 등에서 볼 수 있는 시 당국과 공무원들의 소극적인 마인드가 바뀌어야 한다.

복지부동의 소극적인 마인드를 없애려면 업무능력과 실적을 우선하는 인사관리가 확립되고 일 중심의 조직문화를 만들어야 한다.



전국단위 지자체 평가로 보는 경산시의 위상

마지막으로 전국단위의 각종 지자체 평가에서 경산시가 어떻게 평가되고 있으며 어떤 수준의 위상을 차지하고 있는지 살펴보자. 순위와 서열이 아니라 동일한 잣대로 비교해 보았을 때 경산시는 어느 수준에 속하는가 하는 점이 관심사이다.

2016년도에 대통령직속 지역발전위원회와 한국지방행정연구원, 동아일보 미래전략연구소가 공동으로 실시한 ‘2015년 지역주민 삶의 질 만족도조사’, 같은 해 한국CSR연구소가 한국사회책임네트워크(KSRN)·현대리서치와 공동으로 실시한 ‘기초자치단체 지속가능성 조사’, 2017년 한국일보와 한국지방자치학회가 공동으로 실시한 ‘2017 자치단체 경쟁력 평가’에서 나타난 결과를 차례로 본다.

그리고 최근 경산시가 대상을 수상한 사단법인 한국공공자치연구원의 ‘한국지방자치경영대상’평가지표도 알아본다.



2015년 지역주민 삶의 질 만족도 조사
경산시 10점 만점에 6.9점,  230개 조사대상 기초자치단체 중 53위


본 조사는 전국 230개 시군구(자치구) 2만 여명의 모집단을 대상으로 주택, 안전, 교통, 산업, 경제, 교육, 문화, 환경, 복지, 의료, 생활인프라, 주민참여로 구분한 12개 분야에 대한 만족도 설문조사를 취합하여 ‘지역주민 삶의 질 만족도’ 순위를 공표한 자료이다.

지역발전위원회 정책연구팀 P연구관에 따르면 경산시는 종합점수 6.9점으로 230개 조사대상 기초자치단체 가운데 53번째의 만족도 순위를 받은 것으로 나타났다.

지면으로 공개된 자료에서 경산시는 12개 분야 중 단 1개 분야도 10권내로 평가되지 못했다. 전국에서 경기도 과천시가 첫째, 대구 수성구가 6번째로 삶의 질에 대한 주민만족도가 높은 것으로 나타났다.

 
                                     ▶ 자료 : 동아일보


지자체 지속가능지수 평가
경산시 470점대, 경북도내 시부 중 중간 순위


지속가능성(Sustainability)이란 현재의 발전 때문에 미래의 발전 잠재력과 가능성을 훼손하지 않는 이상적인 발전 패러다임을 말하며 경제적으로 풍요롭고 환경적으로 안전하며 후세를 배려하면서 동시에 사회적으로 더불어 살아갈 수 있는 조건을 창출하고 있다는 것을 의미한다.

한국CSR연구소가 세종시를 제외한 전국 226개 기초지자체를 대상으로 산출한 대한민국 기초지방자치단체 지속지수는 국가통계포털과 지방재정365 자료를 활용하여 최근 3년치 총 95개 항목을 CSR(Corporate Social Responsibility, 기업의 사회적 책임)평가기준에 따라 분석하였다.

한국CSR연구소 안치용 소장은 경산시가 1천점 만점에 470대로 평가되어 경북도내 10개 시중에서 딱 중간의 성적을 받은 것으로 확인해주었다.

경북도내에서는 포항시가 507점, 고령군이 500점대의 점수로 23개 시군가운데 두 곳만이 A+ 등급을 받았다. 고령군이 최고 등급의 평가를 받은 것은 최근 5년간 지역 내 총생산(GRDP) 추계 결과 평균성장률 6.7%로 경북도내 1위를 기록하고 있는 사실과 무관해 보이지 않는다. 고령군의 1인당 GRDP는 경산시보다 높다.

 
                ▶ 자료 : 한국CSR연구소


2017 자치단체 경쟁력 평가
경산시 재정력, 인구 50만 미만 60개 도시 중 16위


지자체의 경쟁력은 지자체가 제공하는 행정서비스의 양과 질, 좋은 행정서비스 제공이 가능하도록 하는 재정력이 요체이다.
 
2017 전국 지자체 경쟁력 평가는 행정서비스 및 재정력 지표로 산출한 점수(90%?정량평가)와 자치단체장의 리더쉽·지방의원 및 공무원의 역량에 대한 주민 설문조사결과(10%?정성평가)를 더해 순위를 매겼다.

이 평가에서 경산시는 인구 50만 미만 도시로 분류되었고, 행정서비스 평가부문과 자치단체장의 리더쉽·지방의원 및 공무원의 역량에 대한 주민 설문조사 부문에서는 상위그룹에 들지 못하였다.

그러나 재정력 평가 부문에서는 60개 도시 중 16위로 상위권 평가를 받았다. 이는 최근 3년 동안 급격한 예산증가와 지방세입 증대가 높은 점수를 받은 결과로 보인다.


 

                        ▶ 자료 : 한국일보



2017년 제22회 한국지방자치경영대상
경산시, 영예의 종합대상 수상


사단법인 한국공공자치연구원은 창의적이고 혁신적인 노력을 통해 지방행정의 혁신과 지역발전에 탁월한 성과를 나타낸 지방자치단체를 선정하여 매년 ‘한국지방자치경영대상’을 시상해오고 있다. 올해로 22회째를 맞은 지난 7월 18일  시상식에서 경산시는 영예의 종합대상을 수상했다.

‘한국지방자치경영대상’은 재정운영, 창의혁신, 행정서비스, 경제활성화 등 8개 평가부문의 총 61개 정량지표, 31개 정성지표에 대한 1,2차 심사와 주민만족도 조사를 통하여 종합대상과 8개 평가부문별 대상을 시상하는 방식으로 운영된다.

한국공공자치연구원 이상혁본부장에 따르면 금년에는 45개 기초자치단체(시 17, 군13, 구15)가 응모하여 경산시, 합천군, 서울 중구 3개 지자체가 종합대상을 수상하고 서산시 등 11개 시군구가 부문별 대상을 수상했다.

금 번 한국지방자치경영대상에서 눈에 띄는 점은 수상자 선정을 위한 주민만족도 조사 결과이다.

경산시는 ▲인적기반 ▲기반시설 및 재정 ▲공무원청렴도 ▲지자체장 업무수행만족도 등의 항목에서 전체평균 이상의 주민 만족도가 나왔고, ▲생활환경 ▲대중교통 ▲주민의견 반영 ▲문화시설 증가 등의 항목에서는 전체평균 미달의 주민 만족도를 나타냈다.

                                             <주민 만족도 분석 결과>

 


통계로 보는 경산의 실상 연재를 마감하며, ‘티부의 가설’이 맞지 않는 이유는 뭘까?

매년 인구가 늘고 공단이 조성되고 아파트가 지어지는 몇 안 되는 도시 중의 하나가 경산인데, 왜 지역에 대한 소속감과 주거지 만족도는 바닥이고 경제지표들은 무슨 까닭으로 부진하단 말인가? 몇 해 전까지 살림살이 규모는 왜 그리 작았을까?

모두가 경산을 하루가 다르게 성장하는 도시로, 잘 사는 도시로 알고 부러워하는데...
 
납득이 되지 않는 통계지표에 전국 단위 삶의 질, 도시 경쟁력, 지자체 평가 자료들도 찾아보았다. 지역통계가 잘못되었다고 볼 근거를 찾을 수 없었다.

경산시는 거주지 만족도 등 주민 만족도가 낮은 원인, 1인당 GRDP 등 경제지표가 부진한 원인을 규명해야한다.

사회현상을 가장 정확하게 나타내는 것이 통계지표이다. 경산시는 사회통계조사에서 나타난 낮은 주민만족도의 원인과 부진한 경제지표의 원인을 명확하게 규명해야 한다. 덮고 넘어갈 것이 아니라, 파헤쳐 분석하고 이를 해결하는 방향으로 시정의 우선순위를 두어야 한다.

이유는 내재된 문제의 해결이 지속가능한 성장의 첫걸음이기 때문이다.

최상룡(ksinews@hanmail.net)

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  • 장현술
    2017-09-04 삭제

    경산시의 지속적인 도시개발에 브레이크를 걸어야 할 때입니다. 시민들이 행복하고 오래 머물고 싶은 도시를 만들어야겠지요.

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